以公益的名义(上)
2019/3/14 14:37:54 点击率[37] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】检察院
    【出处】法制日报--法制网
    【写作时间】2019年
    【中文关键字】检察;公益诉讼制度
    【全文】

      小时候我们经常会背一首诗,敕勒川,阴山下。天苍苍,野茫茫,风吹草低见牛羊。蓝蓝的天空,清清的湖水,绿绿的草原,好美的天堂啊!近年来,在大青山国家自然保护区,违法采矿,违法占地办厂,乱象丛生,满目疮痍。2018年1月以来,大青山沿线的武川县、新城区、青山区人民检察院查明有71家厂矿企业,没有按照政府规定的时间退出草原,依照行政诉讼法的规定,三家检察院向当地的国土局、环保局、农牧林业局、自然保护区管理局依法发出公益诉讼检察建议书,督促依法履职,及时清退厂矿企业。到2018年8月,71家企业全部清理退场,补植复绿了3400亩草原,清清湖水绿绿草原,得以重生再现。
     
      也许你会问,检察官是站在法庭上指控犯罪,保一方平安,怎么今天做起了保护青山绿水的大自然天使呢?这其实是个百年之问,一百多年前,《美国经济评论》杂志首次提出了“公地治理”的难题,也就是说公共资源谁都可以利用,但公共资源被人滥用或者破坏,谁又都无可奈何,阻止不了。就像社区养狗,到处乱窜、乱咬,小孩都不敢出门,公共绿地成了狗的天堂,满地污秽难以下脚。大家都在抱怨:政府怎么不来管管。也许政府还腾不出手,也许政府先顾着把城市做大,还没来得及顾及公益和公平。那么面对比比皆是的公益侵害,谁应该挺身而出,来为公益代言呢?习近平总书记强调,检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。当发现生态环境破坏和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地出让等领域,负有监督管理职责的行政机关,违法乱作为或者不作为,造成公共利益受到侵害的,检察机关应当依法督促行政机关自行纠错;如果督促无效,可以提起行政公益诉讼,把行政机关告上法院。
     
      也许你会问:既然是公益诉讼,为什么不到法庭上见、分个是非?既然政府做错了,为什么不一锤定音判它个败诉?孔子有句话讲得很好,“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎。”意思是说,没有纠纷不打官司,才是最理想的。政府与检察机关都是在党的领导下,以人民为中心,肩负着保护公益的神圣职责。对政府来说,无论检察院是否介入办案,保护公益乃是分内的活;对检察机关来说,解决公益的问题,才是这项制度的使命初心。是非对错,也不是一定要到法庭上才能分清,公益问题则是解决得越早越好,今天等不起明天。很高兴地向大家报告一组数据,从2017年7月,全面实施检察公益诉讼制度到今天,检察机关共发出检察建议书6万多份,92%都得到了采纳,涉案的公益问题都在提起公益诉讼的时间节点之前解决到位,功夫下在诉前,不诉胜于起诉。
     
      当然硬骨头的案件,往往是难以一蹴而就的。长江在湖北宜昌流经237公里,靠江吃江,那里的养猪业十分的红火,沿江的养猪场密密麻麻,多如过江之鲫,养殖污水直排江河,十分严重。滚滚长江东流水,浪淘尽千古英雄人物,却淘不尽百万生猪洗脚水。宜昌市点军区检察院,查明所在辖区的艾家镇桥河村有多家生猪养殖场,养殖的废水直排长江,于是向区环保局发出了要求采取监管措施的检察建议书:废水必须净化,否则必须关停。但是半年过去了,局面没有得到根本的改观。于是区检察院一纸诉状,把区环保局告到了区法院,区法院经过审理,判令区环保局怠于履行监管职责违法,应当全面作出行政处罚。区环保局败诉了,但依法治水的故事并没有画上句号,没有等法院作出判决,区政府就组织了区环保局、区农林水务局、区行政执法局等多部门联合开展生猪养殖污染防治的专项大检查,不仅解决了桥河村的污染问题,还在全区范围内关停了413家违法养猪场,一下子减少了三万多头生猪。判决三个月之后,宜昌市环境保护委员会,在全市范围内组织开展了畜禽养殖污染防治的专项整治活动。可谓是一石激起千层浪,百花齐放满园春。做成一个案例,胜过一打文件,纠正一家错误,警示一片问题,推动一面工作,超越一事一案的传统模式,把普通案件做成依法行政的标杆案例,颠覆你输我赢的对抗格局,把公堂之争转化成公益保护的多赢共赢,这就是良法善治的深层张力和国家治理的现代化伟力。
     
      专门到中国来考察环境保护的联合国副秘书长兼环境规划署执行主任埃里克·索尔海姆,他由衷地赞叹道:“中国的检察官,代表公共利益,把政府告上了法院,这是了不起的体系,光这一项制度,就使中国的司法制度成为全世界最有力的司法制度之一。”美国夏威夷州最高法院麦克威尔逊大法官,就为习近平主席点赞,他说中国国家领导人的生态保护理念,即使从全球历史的角度看,也是十分罕见、难得,中国的检察公益诉讼制度,堪称环境保护的全球表率。是的,习近平总书记在十八届四中全会,首次画出了检察公益诉讼的改革路线图。虽然四年我们刚刚起步,有待发展、完善,但足以让我们坚信,执政兴国的中国化方案,不仅破解了公地治理的百年难题,也正在为中国人民伟大的“两个一百年”和全世界人类命运的共同体创造更加美好的明天。
     
      中国有句成语,橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳。一项法律制度总是跟它的国情、社会是有关的。在国外也有公益诉讼制度,但是国外的检察机关,属于行政序列,所以它也不可能对行政机关提起公益诉讼制度,一般是设定检察机关提起民事公益诉讼制度,在法国、德国、日本、英国、美国都有,但真正的对行政机关提起公益诉讼制度的,是我国,我国的检察机关是具有法律监督机关的宪法定位,所以这项制度是我国首创,也是司法文明的骄傲。
     
      检察建议发挥的作用效率高,然后问题都能解决,其实检察建议跟后面的提起诉讼是一个完整的整体。如果光提建议,没有诉讼,那可能建议会打折扣。正因为先设定了诉讼的权力,然后我先来建议你,你先把这个事情解决,事情解决了就好了。但如果事情没有解决,后面等着你的是上法庭,等着你的是判决,等着你的是国家强制力的执行。所以一个制度的科学性,在于它的整体性、系统性和协同性。
     
      从公益诉讼的定位来看,我们首先把它定位为公益之诉,公益是政府和检察机关共同维护的目标。第二督促之诉,目标是一致的,但是大家看问题的角度是不一样的,程序上的利益是不一样的。正因为政府和检察院保护公共利益的实体目标是一致的,所以我们通过督促,能够把问题解决。解决那个草原的问题,它不是一家,要有四家,若放在平时,你推我我推你,推到猴年马月也不知,但是经过检察机关是谁有责任就找谁,四家有责任全部带上,这是一个新的工作机制产生的效果。另外一点我们把公益诉讼也定位为协同之诉,一个篱笆三个桩,三个桩各司其职,就会坚如磐石;如果少一个桩,就会风雨飘摇。所以政府与检察机关它的协同关系,也是公益诉讼当中一个十分鲜明的、明确的定位。

    【作者简介】
    张雪樵,最高人民检察院副检察长。

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