土耳其强制调解制度概览
2019/2/28 16:09:59 点击率[15] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】民事诉讼法
    【出处】人民法院报
    【写作时间】2019年
    【中文关键字】土耳其;强制调解制度
    【全文】

      2008年5月,欧盟发布《关于民商事调解若干问题的2008/52/EC指令》。在这一指令的推动下,欧盟各成员国纷纷掀起了调解立法的浪潮。土耳其作为欧盟成员国之一,近年来也加大了对多元化纠纷解决机制(ADR)的投入并取得了显著的成就。2012年至今,土耳其一共进行5次调解立法活动,从而构建了土耳其制度的法律框架。值得注意的是,土耳其于2017年10月25日颁布了《劳工法院法》,此次立法对调解制度进行了重大调整,将强制调解引入劳动纠纷领域。新设立的强制调解制度呈现出适用领域限定化、强制适用调解程序以及强化调解员监管等特点。
     
      强制调解的适用领域
     
      2012年6月22日,土耳其颁布了《民事纠纷调解法》,将调解作为纠纷解决方式的选择之一。这为强制调解制度的合理化铺平了道路。
     
      在由瑞典国际开发合作中心与土耳其共同资助,欧洲委员会施行的“土耳其民事纠纷调解实践发展”项目的支持下,土耳其颁布了《劳工法院法》,该法于2018年1月1日生效。自此,土耳其正式确立强制调解制度,调解成为提起劳动争议诉讼的前置程序。根据《劳工法院法》第3条的规定,因个人、集体劳动合同或雇员要求复职所产生的债务赔偿以及雇佣纠纷,提起诉讼前必须申请调解。当事人在申请调解时可以提出金钱或非金钱的调解请求。强制调解制度的保护范围涵盖劳动者的劳务费和劳工损害赔偿金,例如:雇员的工资、奖金、加班费、年假薪酬、恶意赔偿金、工会赔偿金、歧视赔偿金、辞退补偿费。但是因工作事故或因公疾病而产生的劳动纠纷,当事人可以直接提起诉讼而不受该强制调解规定的限制。
     
      强制调解制度的特点
     
      强制调解制度最显著的特征即调解的强制性。为了缓和这一刚性要求,土耳其为强制调解制度辅以了鼓励调解机制、自由退出机制和期间利益保护机制。
     
      调解的强制性及调解协议效力
     
      调解的强制性体现在劳动争议索赔人必须经过调解才能进入诉讼程序。在诉请复职以及雇主不公平地终止雇佣合同的案件中,申请人必须在终止雇佣合同通知之日起一个月内向调解办公室申请调解。如果当事人没有经过调解程序直接提起诉讼,法院将可以在不举行听证会的情况下直接以程序错误为由驳回当事人的诉讼请求,当事人应在收到法院裁决之日起2周内向调解办公室申请调解。
     
      如果双方当事人达成了调解协议,则该协议的法律效力等同于法院判决。如果经过调解,双方当事人无法达成合意,应共同签署最终调解记录。调解员在调解记录上签字确认后,向调解办公室出具最终调解报告。
     
      鼓励调解机制与自由退出机制
     
      调解员将组织各方当事人参加第一次调解会议。为了缓解强制调解对个人自由选择程序的妨碍,《劳工法院法》赋予了当事人自由退出调解会议的权利。双方当事人可以按照个人意愿参加调解会议,缺席调解会议不会损害当事人的诉讼权利。此外,基于鼓励各方当事人参与调解的考量,法律规定了费用转移机制:如果其中一方无正当理由缺席调解会议,即使在进入诉讼程序后法院支持了该方当事人的诉讼请求,该方当事人也将承担诉讼费用作为惩罚;如果各方当事人都没有出席调解会议,则将各自承担一半的诉讼费用。
     
      鼓励调解与自由退出的理念还体现在调解费用的相关规定中。调解费用将由各方平均承担,另有约定除外。而如果双方当事人未能就案件争议达成协议,国家将承担2个小时的调解费用;超过2个小时的费用由双方平均承担。如果调解后双方当事人达成协议,调解费用将按照调解前约定的金额计算,该费用将低于律师税费的一半。
     
      期间利益保护
     
      为了防止案件被无限期拖延,调解期限必须在调解规定的3周内。调解期间从任命调解员之日起算,申请调解和签署最终调解记录期间不计入调解期限。如果是强制调解的案件,调解员可以根据调解需要延长1周。此外,在诉请复职的案件中,当事人双方未能达成调解协议的,申请人必须在调解终止之日起2周内提起诉讼。《劳工法院法》规定了如下4种强制调解程序终止的情形:1.调解员未能联系到当事人;2.双方当事人都没有参加调解会议;3.双方当事人未能达成调解协议;4.双方当事人同意并签署协议。若符合以上终止情形,双方当事人可以向调解办公室申请暂停调解期间的计算。
     
      调解员监管制度
     
      调解员监管机构
     
      目前土耳其调解员的数量已达7400人,约等于全国律师数量的10%。司法部下设的调解部负责组织调解员考试并对调解员进行认证登记。根据《民事纠纷调解法》第2条的规定,为确保调解质量,调解员执业前必须经过培训。培训人员在通过调解员考试后,须经调解部登记后方能取得调解员职业资格。
     
      在强制调解中,土耳其司法部在州法院附设调解办公室,调解办公室统一受理该法院管辖范围内的调解申请。土耳其在全国各省针对强制调解一共设立了60个调解办公室。原则上,强制调解的申请必须提交被告居住地法院的调解办公室。在有多名被告的情况下,申请调解人可以选择提交到其中一名被告居住地的调解办公室。如果被告居住地没有设立调解办公室,则必须向经授权的民事法院登记处提出调解申请,由该地法院行政办公室行使调解办公室的职能。
     
      调解员的职责
     
      在劳动纠纷案件中,调解失败大多是因为当事人缺乏专业的法律知识。为了给当事人提供法律帮助,调解办公室将给每个强制调解案件配备一名专业的劳动法调解员引导纠纷解决。此外,调解办公室会告知各方当事人指定调解员的联系信息,当事人可以就案件的情况主动与调解员沟通,也可以向调解员咨询法律问题。
     
      为保证调解过程的公正,调解员的任命采用选任制。由调解办公室确定调解员名单并提交到一审民事法院司法委员会。双方当事人经协商后从调解员名单中指定一名调解员。如果双方当事人未能就调解员人选达成一致意见,调解办公室将从名单中确定案件调解员,被任命的调解员不能对调解办公室的这一人事决定提出异议。此外,调解员应当在调解过程中保持独立,并采取适当措施使各方当事人平等地参与调解。如果当事人在调解后启动诉讼或仲裁程序,组织调解的调解员不得担任其中一方的律师。
     
      调解员的保密规定
     
      《劳工法院法》对调解员科以了保密义务。除当事人另有约定外,调解员有义务对当事人提交的机密记录、第三人的信息、调解中获取的任何其他资料进行保密。这种保密义务还适用于当事人、法定代理人、律师和参与调解程序的其他人,另有约定除外。
     
      如当事人在调解程序终止后提起诉讼或仲裁,当事人在调解中的陈述和提交的文件都不得作为证据提交,这些文件和记录包括:1.调解申请;2.终止调解程序的申请;3.在调解期间陈述的事实、请求或建议;4.调解的程序性文件。法院、仲裁庭或行政当局不得要求调解员提交上述文件材料,即使在诉讼或仲裁过程中调解员提供了此类文件,法官或仲裁员也不得在作出判决时将其考虑在内。
     
      强制调解制度的运行现状
     
      土耳其大力推行强制调解制度的根本目的在于减轻法院的诉讼压力,而德国等欧盟国家将司法改革的目标定位为“接近正义”。受“接近正义”思潮影响,土耳其国内爆发了对强制调解程序的质疑。
     
      在2018年10月15日的国会提案中,《劳工法院法》第3条强制调解规定被要求修改为自愿调解。建议修改的理由主要有两点:其一,调解是建立在各方当事人自由意愿的基础之上,调解只能作为补充而不能替代法院行使国家司法权。在启动正式诉讼之前,强制调解的要求可能会剥夺当事人直接获得州法院公正判决的基本权利。其二,平等协商是调解程序的本质属性。但是雇主和雇员之间普遍不具有对等的协商能力,这使得在劳动纠纷调解中很难保障双方当事人地位平等,因此应当将适用调解的选择权交还给当事人。
     
      虽然土耳其的强制调解制度在其国内饱受争议,但是强制调解的立法初衷至今并没有改变。从这一年施行现状中可以看出,强制调解制度不仅有效分担了法院的诉讼压力,而且还开通了一条快速解决劳动纠纷的救济渠道。
     
      在《劳工法院法》生效的第一个月,申请调解的案件就有30828件,其中调解结案率达到72%,这一调解数量高于自2008年欧盟发布调解指令以来的十年期间几个欧盟国家的调解数量总和。而后在土耳其调解部公布的调解数据显示,截至2018年12月1日共有32.1万个案件申请调解,其中78170件转为诉讼程序。这一数据表明,在每4个调解案件中只有1个案件进入诉讼阶段,强制调解制度极大缓解了法院诉讼压力。
     
      较高的调解结案率得益于较为完善的强制调解监管框架,自由退出调解、时效保护等辅助机制也能够在一定范围内保护当事人的时间利益和程序利益。基于在劳动纠纷领域推行该制度的成功经验,土耳其目前有意向将强制调解制度适用于家事纠纷领域和商事纠纷领域。

    【作者简介】
    谭茜元,厦门大学法学院。

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