德国公法金钱债权的行政强制执行制度
——二元结构与双层理路下的构造
2019/2/14 13:28:55 点击率[41] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《行政法论丛》第23卷
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】在二元结构与双层理路下,德国区分对公法金钱债权与作为、容忍及不作为这两类公法义务的强制执行,相应建构各有侧重的行政强制执行制度,但在总体上由两个层次构成,由第一层次的行政强制执行基础的形成迈向第二层次的行政强制执行的贯彻。依循这一框架,本文着重论述德国公法金钱债权行政强制执行制度的构造原理与内容,对公法金钱债权的意涵、执行机关、执行债务人、执行前提以及执行程序等问题作了具体探究。德国的经验与做法或可对建立健全我国公法金钱债权的行政强制执行制度有所裨益。
    【中文关键字】公法金钱债权;行政强制执行;二元结构;双层理路;德国
    【全文】

      引言
     
      动用国家强制力量进行行政强制执行,是有权行政主体为实现其行政目的而采取的终极手段,会对行政相对人的有关权益造成极大的克减,因此其制度建构必须足够谨慎并应富有程序正当的法治精神。随着我国“税收法定”原则的确立,涉及公法税费设立、征缴等事项应为法律所保留,法律规范应对有关问题进行精致严密的制度设计。基于这些原因,我国有必要在现行行政强制执行制度的基础上继续深耕细作,并将其与行政法治的整体建设衔接起来。本文着眼德国法制,主要分析了其行政强制执行制度中有关公法金钱债权执行的制度构造,这也是我国学者在进行中德两国比较法研究时所未多关注的方面,希望德国的成熟经验与做法可对我国的精细化完善有所裨益。
     
      一、二元结构与双层理路
     
      德国公法财税强制执行制度的发展有其独特的历史渊源与传统,[1] 加之受到立法技术上类型化原则的深刻影响,联邦德国采取了二元行政强制执行制度(duales Vollstreckungssystem),[2] 即有关法律根据执行标的的内容差异归纳出两种不同的执行类型,并相应地规定了不同的执行机关、执行方式以及执行程序等内容。自十九世纪初期德国开始编纂现代行政强制执行法律时起,上述的二元分类就始终被遵循并得以发展。[3] 这种二元结构被严格地体现在了于1953年4月27日颁布的《行政强制执行法》(VwVG)中,其第一至五条针对公法金钱债权的强制执行,第六至十八条则针对作为、容忍及不作为的强制执行。但与联邦层面的实定法相对,各州的立法例则并未全然遵循二元划分的结构。历史上的法典运动与地域差异等因素导致了各州的行政执行法律制度不论从内容还是结构上都存在较大的差异。[4] 一些州以一部统一的法典来建构行政强制执行制度,一些则将相关规范分散在两部或者多部法律中,还有一些则会以州法为援用之指引出发点来援引联邦法律进行强制执行。[5] 值得注意的是,《行政程序法》(VwVfG)作为联邦层面的统一行政程序法典回应了州层面行政程序法律的历史相近,并借助《行政法院法》(VwGO)第一百三十七条第一款第二项促导了各州趋同。但由于各州的强制执行法属于“不可逆法律”(irrevisibles Landesrecht),使得联邦最高行政法院在促进法的一致方面无计可施。[6] 然而,就公法金钱债权的强制执行方面而言,经过联邦最高财政法院与联邦最高普通法院的努力,其在某种程度上实现了统一。[7] 如是,以公法金钱债权为一元的二元行政强制执行结构不仅在联邦层面得以确立,还极大地影响了州层面行政强制执行制度的样态。由此也可见,金钱债权作为独特的行政强制执行类型,有必要予以充分的法治供给及因应,并对之进行详尽的研究。
     
      在二元结构的框架下,金钱债权的执行一方面应首先满足所有行政强制执行都应实现的前提条件,另一方面又需回应关照自身的特殊要件。因此在理解德国公法金钱债权行政强制执行的立法范式与构成时,有必要对行政强制执行的一般规则与特征先予梳理。近年来我国有学者对德国行政强制执行的方式与程序予以了总体介评,并对作为、容忍及不作为的强制执行的内容进行了具体剖解,但并未依循二元结构下由一般规则向特殊规则的逻辑进路,对公法金钱债权执行的构造给予充分论述。[8] 本文试图弥补此缺憾,对已有论者则不加赘述。
     
      从二元结构下各执行类型的整体特征来看,德国的行政强制执行制度是以公法义务为基础、以保护权利为本位、以自力执行为主线的制度设施。德国主流学说认为:行政强制执行就是有权机关以行政性程序来强制公民或者其他特定法律主体履行公法义务的过程。[9] 其整体过程主要由两个层次理路构成,由第一层运动向第二层。第一层次是行政强制执行名义(Vollstreckungstitel)的创设或曰行政强制执行基础的形成,也就是明确作为执行标的的公法义务的内容及其法律基础,其主要形式是作出基础行政行为或缔结公法合同。通过行政行为或行政合同,行政机关的公法请求权就特定化为相对人的公法义务,如果这些公法义务不能被自愿履行,则行政机关可通过单边高权行为即行政强制执行来迫使相对人履行。[10]然而,有时相对人的义务不能被行政强制执行,这主要包括了行政机关的私法债权请求权、以行政合同约定为基础的请求权、行政机关间的公法请求权等的对待义务。[11] 这种情况下,虽不可自力执行,但为实现相关请求权行政机关可借鉴公民实现其公法请求权的途径——公民对其公法请求权不能自力实现,经法院对其请求权之合法性基础审查并给出支持性裁判后,可籍此裁判向行政执行机关或法院执行部门申请强制执行。[12] 为此行政机关须致力于推动一个可强制执行的司法裁判的出台,并继续推进此司法裁判的执行落实。在有效的执行基础形成的情况下,第二层次便是行政强制执行的具体贯彻,其展开面相极大地受第一层次即执行基础内容的影响,即执行机关针对不同的公法义务类型及其产生方式,需满足不同的前提并采取各异的措施方可凭借国家强制力强迫非自愿的相对人履行有关义务。
     
      例外情况下上述双层架构是不存在的,某些行政强制执行毋须执行名义的存在,即不需要等待其自愿而可直接强制相对人履行某类义务,例如即时强制(sofortiger Vollzug),其不以某一已存的行政行为作为执行基础。但在绝大多数情况下行政强制执行都呈现出双层次理路,公法金钱债权的强制执行亦依循了这一路径,这种双层密度也为国家强制力的作用施加了有效的行政程序控制。在二元结构下由一般向特殊的论述逻辑中,双层理路即是德国行政强制执行制度的一般规则与整体运行构造,以此为纲下文对公法金钱债权的强制执行予以进一步阐述。
     
      二、公法金钱债权的意涵
     
      要对公法金钱债权进行行政强制执行,就需明确其内涵,才能对执行标的作出适法的处分。《行政强制执行法》第一条第二款仅从消极排除的角度,说明了哪些公法金钱债权不作为该法的规范对象,并未对公法金钱之债作出正面的准确定义。一般认为,《行政强制执行法》第一条第一款所指的公法金钱债权是指由公法法人通过高权产生或由公法合同产生的金钱之债, 且该法仅针对联邦或联邦直属公法法人的公法金钱债权的执行。[13] 其中所谓的联邦直属公法法人是指那些根据《基本法》第一百三十条第三款受到最高联邦机关监督领导的合法组织、机构,或者根据《基本法》第八十七条第二款、第三款由联邦法律所设立的机构。[14] 虽然联邦的基督教教堂同样是联邦直属公法法人,但针对教堂所产生的不同税费,除因其行使受委托的国家高权而产生的外,基本上都相应适用其他的强制执行法律规范。[15]
     
      金钱债权的公法属性是《行政强制执行法》得以适用的重要前提,但这一前提并非绝对的,常让位于强制执行的确定性需求。例如所要执行之债虽然形式上由行政行为产生实质上缺少公法属性,但若债务人并未在救济期限内就此提出抗辩,则在强制执行阶段就不再采纳此抗辩理由。[16] 又例如对于一个已然具备了存续力且可资执行的金钱给付命令,即使该债权在催索程序中被误述为私法性质的债权,并不妨碍其被强制执行。[17] 在其他情况下,得被在联邦层面行政强制执行的金钱债权,都以其公法性为必要。至于州法层面则存在很多例外,私法债权亦可被行政执行。[18]
     
      因此《行政强制执行法》所指称的公法上的金钱债权主要有税费之债(Abgabenforderungen),其包括了税金(Steuern)、捐税(Beitraege)以及费用(Gebuehren)等,涵盖了各类税收及行政收费;衡平之债(Ausgleichsforderungen),例如公法上的损害赔偿(Schadensersatz)、返还借款(Rueckzahlung)、结算报销(Erstattung)等;罚金,包括执行罚(Zwangsgeld)和罚款(Geldbusse);由行政合同所生的金钱债权。 此外,该法第一条第二款规定了两类金钱债权的执行排除适用该法的情形。
     
      首先是行政法院审理的平等争诉(Parteistreit)中的金钱之债。[19] 行政诉讼法所称的“平等争诉”意在说明当事双方程序法上诉讼地位的平等,而此处所谓的“平等争诉”的内涵略不同于诉讼法意义上的相应概念,其旨在强调在这种情况下,两造双方间在实体上不是服从法律关系(Subordinationsverhaeltnis),而是相互平等的法律主体。[20] 得被行政自力强制执行的公法义务,往往只产生于服从法律关系中,这种法律关系是对高权行为的表征。如果行政机关不能够单边地通过高权行为对相关情况作出处分,对于要求某种公法上的金钱给付需要向行政法院提出给付之诉以进行“平等争诉”的话,则说明所诉争之债属于该款条文规定的排除情形。[21] 需要特别注意的是因公法合同所产生的金钱给付义务。订立行政合同是一种特殊的行政活动,不完全属于像行政行为那样的典型单边高权行为,行政机关不能当然地对其自力执行而需区别讨论。联邦最高行政法院认为,当合同标的不是先设性的法定义务而是根据双方平等协商所产生的义务时,行政机关不能自力执行。[22] 但是若某行政合同属于《行政程序法》第五十四条第二句所规定的替代原本要做出的行政行为的公法合同,则根据《行政程序法》第六十一条,当有法律特别规定或属于可立即执行的情形时,行政机关是可以自力强制执行的。[23]
     
      此外并非所有公法上金钱之债的实现都必须依靠行政强制执行或者行政诉讼中,对那些可由非行政诉讼的法律途径实现的公法金钱债权不适用《行政强制执行法》的规定。这主要包括:①普通诉讼途径可解决的债权争议,《行政法院法》第四十条第二款第一句规定了以下三种情况中出现的财产请求权争议由普通诉讼管辖来化解:为公共利益所牺牲而产生的财产请求权、公法保管所产生的财产请求权、公法义务的侵害所产生的损害赔偿请求权;②职务责任请求权,根据德国《基本法》第三十四条,公职人员若对第三人违反了职务义务,相应的责任原则上由国家或者相关组织承担,但其若是出于故意或重大过失,国家或者相应组织保留着追索权。若因对公职人员的追索而产生了该条所述情形中的金钱债权争议时,相应诉争由普通诉讼管辖;③其他法律途径可解决的债权争议。[24]对于公法上金钱之债的范围,《行政强制执行法》第一条第三款还规定,若《税法》、社会保险领域的法律以及《司法缴费法》(JBeitrO)有特别规定时,遵照后者的规定。
     
      三、公法金钱债权的行政强制执行机关
     
      从双层理路看,执行行为是与产生被执行的公法义务的行政活动相独立的行政过程,但根据《行政强制执行法》第七条第一款及州法的相关规定,原则上针对作为、容忍及不作为的强制执行都由做出基础行政行为的机关来承担。[25] 然而就公法金钱债权的强制执行而言上述情形并非普遍,常出现前后机关部门的不同。当作为债权人的机关与债权执行机关不一致时,债权人机关被称为命令机关(Anordnungsbehoerde),一方面其身份的形成与否由具体的债权债务关系所决定,另一方面其是否可作出强制执行命令的职权则由相应的行政组织法规范来调整。[26]命令机关在执行的时间、方式、何时中止、是否限缩自身请求权等问题上对执行机关进行指令。[27] 在这种情况下,行政强制执行机关给予债权人机关公务协助(Amtshilfe),负责对命令机关的强制执行指令贯彻执行,其设定与构成由法律规定。[28] 就联邦层面而言,《行政强制执行法》第四条分别在a项和b项规定了特别执行机关和一般执行机关。
     
      特别执行机关是指由联邦最高机关会同联邦内政部长一致决定的有关行政分支的机关。法律规定只有联邦最高机关才有权参与执行机关的设定,而联邦最高机关是指所有在联邦层面不从属于其他机关的机关,包含了联邦审计署、联邦总统府、联邦总理府、联邦新闻信息处以及联邦各部等最高行政机构,不包括联邦最高法院、参众议院议长等非行政性机构。[29] 联邦最高机关的设立决定必须征得联邦内政部长的同意,以防止最高机关滥设。[30] 目前联邦层面并不存在第四条a项意义上的特别执行机关,但存在法律特别单独设立的执行机关。例如《政党法》(ParteiG)第三十八条第二句中所规定的选举管理机构,《土地整理法》(FlurbG)第一百三十六条第二款中规定的整理机关以及《居留法》(AufenthG)第六十六至七十一条规定的外国人管理局等。
     
      《行政强制执行法》第四条b项规定,若不能确定是否存在该条a项意义上的特别执行机关,则由联邦财政部门的强制执行机关即各地的海关部门(Hauptzollaemter)承担相应职责,他们也被称为联邦层面的一般执行机关。在州的层面,《财政法》(FVG)第二条第一款第四项则规定财税局(Finanzaemter)是州财政机关的地方机构,负责地方财税管理工作。但需要注意的是,虽然《行政强制执行法》第五条第一款规定,强制执行程序可参照《税法》相关规定,《税法》第二百四十九条第一款也规定财政机关可以通过行政程序强制执行金钱给付义务,但并不能据此径直得出州财税局是《行政强制执行法》意义上的联邦强制执行机关,因为他们至多只能一如《行政强制执行法》第五条第二款之规定根据州法辅助协作相关执行程序。[31] 当某机关不具备强制执行职能,但其为执行相应命令而向有权机关求助时,海关部门同样具有公务协作职责。[32]
     
      由此可见,公法金钱债权的行政强制执行机关大都具有协助性,既对债权人机关予以协助,又对其他执行机关予以协作,其自身往往不能既做出给付命令又对之强制执行。这一方面反映出二元结构下不同公法义务的特性,即金钱债务作为一种债的特殊,另一方面又说明了双层理路下不同行政活动间的层次与区隔。
     
      四、公法金钱债权的行政强制执行债务人
     
      《行政强制执行法》第二条对哪些相对人可作为执行债务人(Vollstreckungsschuldner)进行了规定,《税法》第七十七、二百五十五、二百六十三至二百六十七条对该问题进行了补充。“执行债务人”特指得被强制执行公法金钱给付义务的相对人,而得被强制执行作为、容忍以及不作为义务的相对人常被称作“义务人”(Pflichtige)。[33] 执行债务人需有参与行政过程的能力,对自然人而言毋须具备行为能力,例如未成年人同样可成为执行债务人。[34] 根据法律规定,执行债务人分为三类即自居债务人(Selbstschuldner)、责任债务人(Haftungsschuldner)以及容忍债务人(Duldungsschuldner)。
     
      自居债务人是给付通知的接收人,且通知中的相应给付义务是接收人本人应当履行的。[35] 对自居债务人而言,有若干问题值得注意。首先,若干人可因共同债务人的身份成为强制执行中的自居债务人,诸多行政法院的司法判例都对此作出了肯定评价。例如若干土地所有人承担共用烟囱的清洁费、[36] 业主委员会成员共同承担地产税、[37] 夫妻共同承担街道清洁费等。[38] 且对于共同债务,可向任一共同债务人执行全部或部分债务。[39] 此外,自居债务人可以是债务继受人,包括共同债务的继受人。[40] 债务的继受人并非责任债务人,其并非对他人债务担责,而是在履行本就属于自己的债务。另外,若给付通知是向无限责任公司做出的,则无限公司的股东总体地因给付通知接收人的身份而成为自居债务人,并以其共同共有财产来在强制执行中清偿债务,这区别于纯私法债务的清偿。[41] 最后,自联邦最高法院认同了民事合伙的权利能力后,[42] 公法上同样认为其整体可以作为地产税的自居债务人。[43]
     
      责任债务人是基于公法规定而非私法上的原因对他人的给付义务承担责任的人,其并非对自身债务担责。[44] 需要明确的是,原则上只满足私法上的责任构成要件的责任人是不能成为公法上的执行债务人的,除非行政机关因此向有关责任人作出了给付通知这一行政行为,从而证立了责任人的公法给付义务。[45] 因此,给付通知是对责任债务人予以行政强制执行的必要前提。[46] 例如,若要对无限公司股东、两合公司的无限责任股东、两合公司的有限责任股东(以出资额为限)、民事合伙的合伙人、《联邦商法》第二十五条所规定的商事受让人、独资企业的加入人、遗产买受人进行金钱给付义务的行政强制执行,就必须向其发出给付通知,责任债务人如有异议则必须在开启执行程序前通过各类法律救济途径证明执行机关所主张的债权是不存在的。
     
      容忍债务人被视为公法金钱之债的行政强制执行债务人。顾名思义,容忍债务人并非是在履行属于其自身的主债务,其所履行的是一种容忍义务。容忍债务人并不以自身的财产为他人的债务担责,其仅仅在管理属于他人的财产,因此当该他人财产被强制执行以清偿债务时,作为管理人的容忍债务人就必须尽容忍义务。[47] 例如用益权人、在共同财产关系终止后但尚未分割共同财产前夫妻中的一方、遗嘱执行人、保管子女物品的父母等。
     
      五、公法金钱债权行政强制执行的前提条件
     
      强制执行命令(Vollstreckungsanordnung)是公法金钱债权行政强制执行程序的开端,即双层理路下第二层次的启动标志。而要实现这一环节的开启,需得首先满足一系列法定前提,以下就依次述之。
     
      (一)行政强制执行基础的完备证立
     
      这一前提条件涉及到对第一层次中行政活动的检视。第一层次中确定相对人公法上金钱给付义务的方式主要是行政行为和缔结行政合同,而在行政合同中仅仅是那些约定了可以立即执行的服从性行政合同中的相应金钱给付义务才可以被强制执行,其余类型的由双方平等协商缔结的行政合同不能构成行政强制执行的基础。[48] 因此要进行公法金钱债权行政强制执行的前提之一是存在作为执行基础的服从性行政合同或行政行为。由于强制执行标的是金钱给付义务,所以作为执行基础的行政行为即为给付通知(Leistungsbescheid),而服从性行政合同也一如给付通知具有作为执行基础的作用。
     
      给付通知需符合所有行政强制执行中基础性行政行为的的特征。首先,其应符合行政行为的一般构成要件,包括高权性、法律关系性以及外部性等要件。[49] 另外,其应具有可执行的内容,这是指基础性行政行为应是一个包含着应当或禁止规范的命令性行政行为(Befehlender Verwaltungsakt),需要行政相对人的某种配合才能实现行政目的,例如缴税命令、警察处分、禁止从业、入伍征诏等。[50] 这不包含确认性行政行为(Feststellender Verwaltungsakt)和形成性行政行为(Gestaltender Verwaltungsakt)。[51] 就给付通知而言,其内容必须确定具体,通知中应当载明征缴数额和原因,如果缺少数额内容,则该通知是无效的;如果缺少征缴原因的说明,则其作为一个瑕疵行政行为是可撤销的,并非当然无效。[52] 同时给付通知还要具备一定的催求性,以防止沦为单纯的对于公法上金钱给付义务的确认性行政行为。[53] 另外,给付通知是一个要式行为,需得以书面形式或者电子形式作出,且通知中需载明行政机关负责人签名以及对法律救济渠道的提示等必要内容。[54]
     
      其次,其应具备存续力(Bestandskraeftigkeit)或可立即执行。[55] 具备存续力是指根据《行政法院法》第七十条、七十四条的规定,在可撤销期间(即相对人可对有疑义的行政行为寻求法律救济的期间)届满或者经司法裁判证实合法时,某行政行为得以不可撤销。可立即执行是指法定的行政行为被视为具备存续力而不停止执行之情形。当相对人在可撤销期间内寻求法律救济时(如对行政行为提出复议或诉讼),执行原则上停止个别情况下不停止。《行政法院法》第八十条第二款规定了四种不停止执行的情形,即要求缴纳公共税费、警察执法部门的不可拖延的要求和措施、由联邦或者州法律所规定的有第三人参与的关涉投资就业的行政行为、行政行为作出机关或者复议机关基于公共利益或某方重要利益专门命令的立即执行。其中,要求缴纳公共税费是指那些在行政程序中依照法定的税率参数或者显见的课税收费对象的特征来征收税费的行为。[56] 因此,即使给付通知的撤销期间尚未届满,其包含的催缴公共税费的行政行为亦可被强制执行。但是,针对公共税费之外的其他公法金钱债权的给付通知,一般应当适用《行政法院法》上关于停止执行的规定,即只有其具备存续力后才可被强制执行。[57]
     
      (二)给付义务的到期
     
      公法上金钱给付义务的设定通常由法律保留,法律规定了在对行政相对人课以金钱给付义务时应当对其留以一定的履行期限。所谓的给付义务的到期,即指公法上金钱给付义务履行期限的届满,只有到期后金钱债权的债权人才可以主张相对人立即给付。[58] 当给付义务到期后,相对人自愿履行公法义务的期待才归于消灭,行政机关也才有必要要求相对人履行,强制执行也才具备逻辑基础,故而给付义务的到期是作出强制执行命令的重要前提。[59] 如果相关法律规定了可延迟履行的情形,则履行期限的届满亦随着可延迟履行情形的发生而顺延。[60] 至于给付义务的到期与作出给付通知这两个条件的实现应当孰先孰后,并无严格规定。普遍认为,根据《行政强制执行法》第三条第二款c项的规定,给付通知完全可以在给付义务到期前做出。[61] 如果给付通知在给付义务到期前做出,那么通知必须载明到期时间,以便债务人知晓何时之前是按期履行,何时开始进入强制执行的计算期间。
     
      (三)给付通知后一周期间的届满
     
      根据《行政强制执行法》第三条第二款c项的规定,在作出给付通知到作出强制执行命令之间应有一周的期限。如果给付通知是在给付义务到期前作出的,那么此一周期限应从给付义务到期时起算。之所以设立一周的期限,是为了给执行债务人留以较为充足的时间考虑自愿履行给付义务并为之准备,最大可能地避免行政强制执行,毕竟强制执行被看做是对公民权利的严重介入。[62] 此外,由于公法金钱债权中包含公共税费这一特殊标的,为了平衡《行政法院法》里救济期间不停止执行的规定,故在实体法里特别规定了一定期间的届满作为执行开始的条件,从而实现法益的平衡。
     
      富有争议的是,事后宽限期限届满的效力应当如何认定。所谓事后宽限期限,是指给付通知后、强制执行命令作出前没有留以法定一周期限,而是在强制执行命令作出后,即进入强制执行程序后,由于执行债务人滞纳滞缴等原因,而又对其留以的宽限期限。对于宽限期限能否补正因事前没有留以法定一周期限所造成的瑕疵,司法判例亦莫衷一是。联邦财政法院认为其不具备补正效力,[63] 而北莱茵-威斯特法伦州高级行政法院则认为虽然提前开始了相关强制执行程序,但事后的宽限期限对提前具有补正效力,宽限期限届满后相关的强制执行措施依然合法有效。[64] 虽然从债务强制执行总时长的角度看,宽限期限或许可以弥补法定期限的缺失,然而并不能以期限时长相同这一原因就判定取代了法定期限的宽限期限的合法性。一些司法判例之所以认为在法定一周期限缺失的情况下强制执行程序中的宽限期限具备补正效力,是因为经查明,这些宽限期限的设定并非全然服务于有关机关的执行准备工作,而是更多地服务于执行债务人的权益,也就是说给出宽限期限的目的亦符合法定一周期限的立法目的,此乃宽限期限补正效力合法性的基础。[65]
     
      (四)催索
     
      根据《行政强制执行法》第三条第三款之规定,在强制执行命令发出之前,应当再给执行债务人留以一周的期限,作为一种特别的催索期间。在此期限内,作出强制执行命令的机关对执行债务人予以催索,债务人可在此期限内自行履行债务。催索程序并非强制执行的一环,而是作出强制执行命令的必要前提。[66] 催索本身仅仅指向的是给付通知这一基础性行政行为,由于缺少对法律关系设立、变更、消灭的影响,故其并非行政行为,因此也是不可诉请撤销的。[67] 行政机关需得以具体的方式来向执行债务人明确告知催索内容,包括可以电子方式告知,但其并非一个要式行为。[68] 根据《行政强制执行法》第十九条第二款第一句之规定,行政机关可向执行债务人收取因催索告知而产生的费用,收取催索费用的行为乃是一个具体行政行为。[69] 若命令机关因疏忽没有履行催索程序,则亦可由执行机关补做。[70] 在一些例外情况下,催索程序是不必要的,即执行债务人在执行命令作出前已经明确地表示不论如何都不会履行债务。[71] 但对于这种情况的确定要格外谨慎,只有在极个别的紧急状态下催索程序才可省去,至于对紧急状态的判断并非行政机关的自由裁量事项,而属于法院的司法审查范畴。[72]
     
      六、公法金钱债权的行政强制执行程序
     
      在满足了前文所述前提条件后,强制执行命令的发出意味着具体贯彻强制执行程序的开始,行政强制执行进入到了其第二层次。执行机关以强制执行命令为依托与指引,根据不同类型公法金钱债权的特点采取不同的执行措施,以最终实现债权人的金钱债权。
     
      (一)行政强制执行命令
     
      若命令机关与执行机关并非同一机关,则行政强制执行命令在本质上是命令机关对执行机关的委托(Auftrag),若二者是同一机关,则行政强制执行命令是结算部门向执行部门发出的欠款告知(Rueckstandsanzeige)。[73] 但不论如何行政强制执行命令都并非行政行为,而是行政机关内部对某类情况的评估结果与举措,其不具备对外的直接法律效果,因此强制执行命令的作出毋须告知执行债务人,债务人亦不可对此申请复议或诉请撤销。[74] 然而在二元结构下,《行政强制执行法》第十四条规定的针对作为、容忍及不作为强制执行的“强制执行方式确定”(Festsetzung der Zwangsmittel)虽然同样发挥着推进行政强制执行的指引作用,但在法律性质上与公法金钱债权的行政强制执行命令则完全不同。[75]《行政强制执行法》第十五条规定采取强制执行措施要根据“强制执行方式确定”来进行,而这类规定在该法第三条中是缺少的,因此“强制执行方式确定”明确了强制执行的方式种类,对执行相对人产生了实际法律约束力,是一个行政行为,其后的落实则无法对法律关系的变动消灭有所影响。而强制执行命令仅仅是行政机关间的表意通知,其目的旨在由债权人机关审查进行行政强制执行的必要性与合法性,并为采取具体执行措施指明内容与方向。[76] 具体以何种方式、何类措施执行需由执行机关在法定范围内自由选择决定,除非命令机关根据法律规定作出特别限制,因此也只有执行机关的强制执行措施而非命令机关的执行委托才会影响到相对人的权益。[77]
     
      在作出执行命令前,命令机关有义务考察强制执行的前提条件是否完备、强制执行是否已经完成以及相应债务是否可以或者应当延期清偿等问题。[78]  这就意味着是否进行行政强制执行的决定权在命令机关的手中,命令机关也得以再度审视强制执行基础的合法性,本着谦抑与诚实信用的原则来检视推动强制执行程序的必要。[79] 尽管如此,鉴于公法金钱债权强制执行中命令机关与执行机关的分离,在执行机关的公务协助过程中两机关间仍易就某些法律问题产生争议纠纷,尤其是两者都可参与决定的问题如执行方式等,故而有必要对此类纠纷设置化解机制。一般认为,如果两个机关分属不同的公法法人,则其可以通过行政诉讼的方式来解决争议。[80] 但若两机关或部门属于同一公法法人,则相关纠纷是不能通过行政诉讼来解决的,而得依靠所谓的“内部程序”(In-sich-Prozess)来解决,即由两者共同的上级来判断解决。[81]
     
      (二)执行的具体措施
     
      执行命令发出后,执行机关应当按照命令指引展开具体的强制执行措施,这些措施及其展开并未被规定在《行政强制执行法》中,而是散见于《税法》、《民事诉讼法》及其他法律条文中。对此《行政强制执行法》仅起到了对应适用法条的指引作用。《行政强制执行法》第五条第一款规定,公法金钱债权行政强制执行的具体程序及执行债务人的权益保护,应依照《税法》第七十七条、二百四十九至二百五十八条、二百六十条、二百六十二至二百六十七条、二百八十一至三百一十七条、三百一十八条第一款至第四款以及三百一十九至三百二十七条之规定为之。除此之外,由于行政强制执行亦是行政行为,故而也受到《行政程序法》的补充规制,例如该法第四至八条、二十至二十一条、二十八条、三十一至三十二条、三十五至四十一条以及四十二至五十二条。根据上述条文规定,除一些特定的不可质押的物或者债权外,执行相对人应以自身的全部财产作为强制执行中予以清偿债权的财产范围,相对人的所有具有金钱价值的物与权利都属于财产的范畴。[82] 公法金钱债权的具体强制执行过程也因执行标的财产的不同而不同,分为对动产的强制执行(主要为相应物与债权的质押程序)和对不动产的强制执行(对不动产的直接强制)[83]。
     
      公法金钱债权的行政强制执行本身是一种依靠国家强制力严重介入公民私权领域的行政行为,故而不论是《行政强制执行法》还是《行政程序法》都在对行政强制执行行为的规制中考虑了这一特性,即侧重规制高权运作过程,对于运用高权的主体、相对人、前提条件、标的范围等作出了比较详细的规定,而对于债权执行的具体过程并未作出过多的细节规定。虽然公法金钱债权具有公法上的特性,但归根结底仍是一种金钱之债,具备着普通民事债权债务法律关系上的大多特征,尤其是在具体执行的流程问题和技术问题上。既然《民事诉讼法》中已然对金钱之债的强制执行程序作出了十分详尽成熟的规定,则相关的行政法律规范就没有必要再重复规定,而只需恰当地依法援引适用即可。因此在《税法》的相关规定中,也明确了应适用《民事诉讼法》中关于金钱债务执行的规定。应当说这种立法技术是成熟的,而且在司法实践中也逐渐形成了一套科学严谨的援引适用的技巧规则。[84]  如是,各类有关法律规定被整合在一起共同为公法金钱债权的行政强制执行提供了引导与约规,使其能得以顺利完成。
     
      七、结语
     
      二元结构与双层理路下所构造的德国公法金钱债权的行政强制执行制度保障了有关税费法律的有效贯彻,使行政公信力得到保证,并以权利保障作为制度构建的另一主轴,最大限度地保障了公民的合法权益,约束了行政肆意。双层理路的出发点是加强对行政高权的法律控制,努力保持行政强制执行权的谦抑,使整个执行过程更加有序与透明,并更加充分地保障相对人的法律救济权利。二元结构的采纳一方面展现了德国成熟的立法技术,另一方面说明了公法金钱债权作为国家财税制度核心的关键与独特。相应的强制执行制度的建构是对这种独特性的法治回应,税费法定与依法行政原则则在根本上决定了强制执行制度的面貌。因此,了解德国行政强制执行制度应当从联系的角度看问题,不能割裂它与法治国原则的关联。在全面依法治国和确立税收法定原则的背景下,德国公法金钱债权行政强制执行制度的许多具体做法,对我国的税收管理、行政收费管理等制度的改革极具借鉴意义。更为重要的是,当建立一个高效而又谦卑的现代法治政府已成为社会共识,依法行政、执法为民则应是建立健全我国公法金钱债权行政强制执行制度的最好价值诠释。

    【作者简介】
    段沁,中国人民大学法学院宪法与行政法学博士生。
    【注释】
    [1] Vgl. David Hummel, in: Walter Hübschmann/Ernst Hepp/ Armin Spitaler (Hrsg.), Kommentar zur AO FGO, Vor §§ 249–346 AO Rn.1–17, 241.Lfg.2017, Verlag Dr.Otto Schmidt KG, Köln.
    [2] Bernd Stammberger, in: Hanns Engelhardt/Michael App/Arne Schlatmann, VwVG VwZG Kommentar, §1 Rn.1, 10.Aufl.2014, Verlag C.H. Beck, München.
    [3] Christian Waldhoff, Administrative Rechtsdurchsetzung zwischen Justiz und Verwaltung—Zur Entstehung des modernen Verwaltungsvollstreckungsrechts in den Preußischen Reformen unter Stein 1808, in: FS Hermann Nehlsen, S.332, 2008, Böhlau Verlag, Köln.
    [4] Vgl. Michael App, Die Struktur der Verwaltungsvollstreckungsgesetze, DÖV 1991, 415.
    [5] Vgl. Adrian Pewestorf in: Adrian Pewestorf/Sebastian Söllner/Oliver Tölle, Polizei- und Ordnungsrecht Kommentar, Teil 2 Kap.1 Rn.10, 2.Aufl.2017, Car Heymanns Verlag, Köln.
    [6] Vgl. BVerwG NVwZ-RR 1995, 299.
    [7] Thomas Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, Einführung Rn.2.
    [8] 参见李升、庄田园:“德国行政强制执行的方式与程序介绍”,载《行政法学研究》2011年第4期。
    [9] Hartmut Mauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 20 Rn.1, 19.Aufl.2017, Verlag C.H. Beck, München.
    [10] 所谓“高权行为”的德文表述为“hoheitliche Maßnahme”或“hoheitlicher Akt”,“高权的”的德文表述为“hoheitlich”,“高权性”的德文表述为“Hoheitlichkeit”,这些表述在下文中将根据行文特点而以不同的词性出现。但其中的核心语义为“高权”,这一概念大体指涉两重法律意涵。其一,高权性意味着相应公权力主体的行为是公法属性,指向相对人公法上的权利义务。其二,高权性意味着公权力主体与相对人间的不平等关系,前者高于后者,并可以单边的行动调整影响相对人的权利义务。高权性是行政行为等诸多行政活动的典型特征。有关“高权”内涵的论述还将在后文中各有侧重地进行。有关“高权”的集中论述可参见,Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn.435-442, 15.Aufl.2017, Verlag C.H.Beck, München.
    [11] Vgl. Michael App/Arno Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, § 3, 4.Aufl.2005, Carl Heymanns Verlag KG, Köln; Mauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 20 Rn.2.
    [12] Franz-Joseph Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn.1274, 11.Aufl.2014, C.F. Müller, Heidelberg.
    [13] Stammberger, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 1 Rn.2.
    [14] Vgl. Bodo Pieroth, in: Hans D. Jarass/ Bodo Pieroth, GG Kommentar, Art.87 GG Rn.10, Verlag C.H. Beck, München.
    [15] Stammberger, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 1 Rn.10.
    [16] Stammberger, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 1 Rn.2.
    [17] Vgl. OVG Weimar KKZ 1998, 17.
    [18] Hanno-Dirk Lemke, Verwaltungsvollstreckungsrecht des Bundes und der Ländern, S.95 ff, 1997, Nomos Verlag, Baden-Baden.
    [19] 参见朱琳:“联邦德国行政强制执行法”,载《行政法学研究》1996年第4期。国内有学者将“Parteistreit”译为“政党争诉”值得商榷,根据相关德文法学评注的解释,作者认为将“Parteistreit”译为“平等争诉”为宜。
    [20] Gerhard Sadler, VwVG VwZG Kommentar, § 1 Rn.169, Aufl.2014, C.F. Müller, Heidelberg.
    [21] BVerwGE 25, 71, 78.
    [22] Vgl. BVerwGE 50, 171.
    [23] Stammberger, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 1 Rn.14.
    [24] Stammberger, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 1 Rn.16, 17.
    [25] App/Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, § 5 Rn.6.
    [26] Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 3 Rn.10.
    [27] App/Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, § 5 Rn.5.
    [28] Vgl. Sadler, VwVG VwZG, § 4 Rn.2.
    [29] Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 4 Rn.2.
    [30] Sadler, VwVG VwZG, § 4 Rn.6.
    [31] Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 4 Rn.3.
    [32] Vgl. BVerwGE 21, 329.
    [33] Stammberger, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 2 Rn.1.
    [34] Hans J. Wolff/Otto Bachof/Rolf Stober/Winfried Kluth, Verwaltungsrecht I, § 64 Rn.26, 13.Aufl.2017, Verlag C.H. Beck, München.
    [35] App/Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, § 5 Rn.16.
    [36] Vgl. BVerwG NVwZ-RR 1995, 306.
    [37] Vgl. VGH Mannheim NJW 2009, 1017.
    [38] Vgl. BVerwG NVwZ-RR 1997, 248.
    [39] Vgl. BFHE 173, 274.
    [40] Vgl. Sadler, VwVG VwZG, § 2 Rn.4.
    [41] Vgl. OVG Münster OVGE 30, 54.
    [42] Vgl. BGH, NJW 2001, 1056; jetzt auch BVerwG ZfBR 2010, 583.
    [43] Vgl. BayVGH BayVBl 2010, 273; OVG Münster KKZ 2003, 147.
    [44] App/Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, § 5 Rn.17.
    [45] Stammberger, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 2 Rn.3.
    [46] Vgl. Sadler, VwVG VwZG, § 2 Rn.12.
    [47] App/Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, § 5 Rn.18.
    [48] Sadler, VwVG VwZG, § 3 Rn.43.
    [49] Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, § 64 Rn.37.
    [50] Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn.1009, 15.Aufl.2017, Verlag C.H.Beck, München.
    [51] Mauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 20 Rn.6.
    [52] Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 3 Rn.4.
    [53] Vgl. VG Gera NVwZ-RR 2005, 2.
    [54] Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 3 Rn.2; Dietrich Heesen/Jürgen Hönle/Andreas Peilert, BGSG VwVG UZwG Kommentar, § 3 VwVG Rn.4, 4.Aufl.2002, Verlag Deutsche Polizeiliteratur, Düsseldorf.
    [55] Vgl. Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, § 64 Rn.38.
    [56] Vgl. VGH Mannheim VBlBW 2007, 228.
    [57] 除非行政机关依据《行政法院法》第80条第2款第4项规定,基于公共利益或某方重要利益而对公共税费之外的公法金钱债权主张立即执行,从而可排除停止执行。
    [58] Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, § 64 Rn.40.
    [59] Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 3 Rn.6.
    [60] Heesen/Hönle/Peilert, BGSG VwVG UZwG Kommentar, § 3 VwVG Rn.5.
    [61] Vgl. Sadler, VwVG VwZG, § 3 Rn.45.
    [62] Vgl. Heesen/Hönle/Peilert, BGSG VwVG UZwG Kommentar, § 3 VwVG Rn.4.
    [63] BFHE 58, 54.
    [64] OVG Münster OVGE 20, 150.
    [65] Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 3 Rn.7.
    [66] Vgl. BVerwG NVwZ-RR 1993, 662 (663).
    [67] Vgl. VG Düsseldorf BeckRS 2007, 26425.
    [68] Vgl. Rainer Fritsch in: Ulrich Koenig (Hrsg.), AO Kommentar, § 259 Rn.5, 3.Aufl.2014, Verlag C.H. Beck, München.
    [69] Vgl. VG Köln BeckRS 2007, 25784.     
    [70] Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 3 Rn.8.
    [71] Vgl. OVG Münster OVGE 20, 150.
    [72] Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 3 Rn.8.
    [73] App/Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, § 16 Rn.1-2.
    [74] BVerwG, DVBl 1961, 134; Lemke, Verwaltungsvollstreckungsrecht des Bundes und der Länder, S.454; Sadler, VwVG VwZG, § 3 Rn.1.
    [75] Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 3 Rn.9.
    [76] Sadler, VwVG VwZG, § 3 Rn.3.
    [77] Vgl. BVerwG, DVBl 1961, 134.
    [78] Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 3 Rn.9.
    [79] OVG Magdeburg, NVwZ-RR 2011, 617.
    [80] OVG Koblenz OVGE 8, 185.
    [81]  Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 3 Rn.11.
    [82] App/Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, § 19 Rn.1.
    [83] Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, § 64 Rn.46.
    [84] Troidl/Stammberger, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, § 5 Rn.2.

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