展望“一府一委两院”新格局下的地方组织法修改
——监委纳入地方组织法规范之中的期待与思考
2019/1/2 14:04:10 点击率[115] 评论[1]
【法宝引证码】
    【学科类别】国家机构组织法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】日前,《十三届全国人大常委会立法规划》对外公布。其中《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(简称“地方组织法”)作为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”列入第一类立法项目,即将进行修改。这是宪法第五次修正将“监察委员会”(简称“监委”)作为国家机关写入宪法之后,地方组织法在地方“一府(政府)一委(监委)两院(法院、检察院)”新格局下的第一次修改,值得期待。
    【中文关键字】地方组织法修改建议;监察委员会;“一府一委两院”
    【全文】

      中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(简称“地方组织法”)作为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”列入第一类立法项目,即将进行修改。这是宪法第五次修正将“监察委员会”(简称“监委”)作为国家机关写入宪法之后,地方组织法在地方“一府(政府)一委(监委)两院(法院、检察院)”新格局下的第一次修改,值得期待。
     
      展望地方组织法修改,在已法定“一府两院”的相关条款之中,必将加入“一委”(监委)而形成“一府一委两院”的新法定。梳理地方组织法条款,涉及“一府两院”条款需要添加“一委”(监委)的条款,共有十二条,涉及十七款(项);其中涉及五款(项)有宪法依据,三条款有监察法依据。下面,笔者结合宪法第五次修正和新出台的监察法,就监委纳入地方组织法相关条款法定,进行展望归纳并提出四点思考。
     
      (一)关于人大对“一府两院”行使职权的条款。即在地方组织法第八条县级以上地方各级人大职权(六)中将加入,“选举本级监察委员会主任……”,该款项在宪法(第一百零一条第二款)第五次修正时已法定;职权(九)中将加入,“听取和审查……监察委员会……的工作报告”。
     
      思考之一:关于地方组织法修改是否要明确选出的监委主任须报请上一级人大常委会批准的问题?有人认为,既然“选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”(地方组织法第八条之规定的地方人大职权六);那么,选出的地方各级监委主任,也应该明确“须报经上一级监察委员会主任提请该级人民代表大会常务委员会批准”。理由之一,检察机关上、下级是领导(宪法一百三十七条)与负责(一百三十八条)的关系,监察机关也是(宪法第一百二十五条与一百二十六条);理由之二,地方各级党的纪律检查委员会(纪委)与监委是“一套人马、两块牌子”,即纪委书记兼任监委主任;如果依法明确上报批准,对纪委书记与监委主任“一肩挑”的保障,能够增加救济途径。笔者认为,地方各级人民检察院检察长上报批准有宪法依据(宪法第一百零一条第二款),而本次宪法第五次修正则没有对监察委员会主任作出上报批准的规定;因此,本次地方组织法修改也不可能对监察委员会主任作出上报批准的规定。
     
      思考之二:关于地方组织法修改是否会明确监委向本级人大报告工作的问题?有人认为,地方组织法修改未必会明确监委向本级人大报告工作。理由之一,宪法第五次修正既没有明确国家监委向全国人大报告工作,也没有明确地方监委向本级人大报告工作;理由之二,新出台的监察法只规定地方监委向本级人大常委会报告专项工作(监察法第五十三条第二款),却没有明确地方监委向本级人大报告工作;理由之三,也是最关键的理由,地方纪委与监委实行的是“一套人马、两块牌子”。对此,有人担心:如果要监委向人大报告工作,不就是要纪委向人大报告工作吗?似乎有所不妥。
     
      关于全国人大听取和审议最高“两院”工作报告,宪法和全国人大组织法均未明确规定,但有全国人大议事规则(第三十条)和人民法院组织法(第十六条)、人民检察院组织法(第十条)予以明确;地方组织法第八条更是将“两院”向本级人大报告工作列为县级以上地方各级人大职权之一。如此看来,全国人大是否会听取和审议国家监委工作报告,只有待全国人大议事规则修改或明年全国人代会召开方可揭晓;至于县级以上地方各级人大是否要听取和审议本级监委工作报告,一要看全国人大是否作出听取和审议的表率,二要看地方组织法修改是否予以明确。笔者认为,地方组织法修改应该明确地方各级人大听取和审议本级监委工作报告。试想:监委如果不在本级人代会上向代表们报告工作,那么人大又如何来监督监委?
     
      (二)关于罢免“一府两院”领导人员的条款。即在地方组织法第十条中将加入,县级以上地方各级人民代表大会有权罢免“……由它选出的监察委员会主任……”;在地方组织法第二十六条中将加入,县级以上各级人大“主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名,可以提出对本级……监察委员会主任……的罢免案,由主席团提请大会审议”。
     
      关于县级以上地方各级人大对监委主任的选(举)罢(免)权,宪法第五次修正已法定。依据宪法第一百零一条第二款之规定:“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级监察委员会主任、本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”。
     
      (三)关于“一府两院”领导人员列席本级人大会议的条款。即在地方组织法第十七条中将加入,县级以上地方各级“……监察委员会主任……列席本级人民代表大会会议”。
     
      (四)关于“一府两院”领导人选提名的条款。即在地方组织法第二十一条第一款中将加入,县级以上地方各级“……监察委员会主任……的人选,由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名”;第二款中将加入,县级以上地方各级人大代表依法定人数“以上书面联名,可以提出本级……监察委员会主任……的候选人”。
     
      (五)关于“一府两院”领导人员候选人数的条款。即在地方组织法第二十二条中将加入,“……监察委员会主任……的候选人数一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举”。
     
      (六)关于补选“一府两院”领导人员的条款。即在地方组织法第二十五条中将加入,“地方各级人民代表大会补选……监察委员会主任……时,候选人数可以多于应选人数,也可以同应选人数相等”。
     
      (七)关于“一府两院”领导人员辞职的条款。即在地方组织法第二十七条中将加入,“县级以上的地方各级……监察委员会主任……可以向本级人民代表大会提出辞职,由大会决定是否接受辞职;大会闭会期间,可以向本级人民代表大会常务委员会提出辞职,由常务委员会决定是否接受辞职”。
     
      (八)关于对“一府两院”提出质询案的条款。即在地方组织法第二十八条中将加入,地方各级人大“代表十人以上联名可以书面提出对本级……监察委员会……的质询案”;在地方组织法第四十七条中将加入,在人大常委会会议期间,地方各级人大常委会组成人员依法定人数“以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级……监察委员会……的质询案”。上述关于提出质询案的两条款,新出台的监察法在第五十三条第三款中已有法定。
     
      (九)关于人大常委会组成人员不得担任“一府两院”职务的条款。即在地方组织法第四十一条第三款中将加入,“常务委员会的组成人员不得担任……监察机关……的职务;如果担任上述职务,必须向常务委员会辞去常务委员会的职务”。该条款在宪法(第一百零三条第三款)第五次修正时已法定。
     
      (十)关于人大常委会对“一府两院”行使职权的条款。即在地方组织法第四十四条县级以上地方各级人大常委会职权(六)中将加入,“监督本级……监察委员会……的工作”,该款项在宪法(第一百零四条)第五次修正时已法定;职权(九)中将加入,“在……监察委员会主任……因故不能担任职务的时候,从……监察委员会……副职领导人员中决定代理的人选”;职权(十一)中将加入,“按照监察法……的规定,……任免监察委员会副主任、委员”,或单列款项法定,该款项在新出台的监察法(第九条第二款)中已法定;职权(十二)中将加入,“决定撤销由它任命的……监察委员会副主任、委员……的职务”。
     
      关于地方组织法第四十四条县级以上地方各级人大常委会职权(十一)的修改。地方各级人大常委会任免“两院”人员,“按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定”;而任免监委人员则没有监察委员会组织法,只能是“按照监察法的规定”。
     
      思考之三:关于是否需要单独出台监察委员会组织法的问题?纵观现有国家机构组织法,有全国人大组织法(含全国人大常委会)、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方组织法(含地方人大及其常委会和地方人民政府),此外还有居民委员会组织法、村民委员会组织法;似乎应该要有监察委员会组织法。
     
      依据宪法第五次修正后的规定:“监察委员会的组织和职权由法律规定”(第一百二十四条第四款)。从《十三届全国人大常委会立法规划》来分析,全国人大或其常委会目前没有制定监察委员会组织法的规划,相关国家机关组织法已被列入规划进行修改,其中人民法院组织法、人民检察院组织法正在修改征求意见中;涉及监察机关的监察法已出台,监察官法、政务处分法已列入立法规划。笔者认为,从已出台的监察法来看,监察委员会的组织和职权已基本上由监察法所规定,单独再出台监察委员会组织法的可能性不大。
     
      思考之四:关于“留置”是否要在地方组织法修改时加以明确“许可”的问题? 纵观监察法关于留置的规定,诸如:留置期限一般为三个月,最长可以达到六个月(监察法第四十三条第二款之规定);留置等同于拘役和有期徒刑(刑法第四十四条、第四十七条),倍于监视居住(刑事诉讼法第七十四条)和管制(刑法第四十一条之规定),留置属于依法限制人身自由的一种,毋容置疑。因此,监委如果涉及依法留置涉嫌违法犯罪的县级以上人大代表,许可程序肯定不能少(代表法第三十二条之规定)。
     
      目前,地方组织法第三十五条只明确“逮捕或刑事审判”县级以上地方各级人大代表需要提请本级人大主席团或常委会许可,而代表法第三十二条第二款则更进一步明确“如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施”,也应当要得到许可。笔者认为,地方组织法修改时,有必要将代表法第三十二条第二款的规定,加入地方组织法第三十五条之中,以保持一致性;更有必要进一步调整明确“如果采取留置、拘留等法律规定的其他限制人身自由的措施”,也应当要得到许可。这样一来,针对性更强,更具操作性。

    【作者简介】

    滕修福,系人大实践与理论研究者。


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